北京中银（泉州）律师事务所 傅东海律师

 

【摘要】随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的提出，及随后《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产抵押贷款试点的指导意见》、《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的出台，对农村“两权”抵押贷款事宜做了进一步的指示和要求。而目前农村住房财产抵押贷款还处于试点实践阶段，试点实施中难免碰到诸多问题，本文就农村住房财产权抵押的相关法律问题进行探析，分析农村住房财产权抵押贷款存在的实际困难和障碍，并提出相关的建议。

【关键字】农村住房   农村住房财产权  宅基地使用权  抵押贷款

                            

引言

当前，我国正处于“传统农业向现代化农业转型跨越的关键时期”，适度规模化经营的政策激励，直接带来了农业集约化、产业化水平的提升，对生产经营资金的需求也就日益旺盛。在政策性金融和合作性金融运行不彰的情势下，如何发挥现有农业农村资产的金融价值，拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺问题至关重要。自2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”后，2014年1月19日《中国中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也对上述农村住房财产权抵押、担保、转让的几项政策进行规定。为全面贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神，赋予农民对承包土地的用益物权，盘活农村土地资产，探索农民增加财产性收入渠道，国务院于2015年8月10日发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称“《“两权”意见》”），人民银行在内的五部门于2016年3月15日发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），并明确了先期农民住房财产权抵押贷款的试点县（市、区）。

 

一、农民住房财产权抵押的概述

1、农民住房及农民住房财产权的界定

我国《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《民法通则》第七十五条规定“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。”根据上述这些规定，农民的个人住房属于农民的合法的私人财产，受国家法律的保护，农民对自己的住房享有所有权，可以依法对其行使占有、使用、收益和处分的权利。由于我国实行的不是土地私有制，土地所有权分国家所有和集体所有两种形式，农民虽对自己的所建房屋享有所有权，但因所建住房的宅基地所有权归集体所有，这种“房地所有权相分离”的局限导致农民在行使自己住房所有权相关权益时还是受到一定的限制。

通过笔者对法律理论的理解及在网络上的相关搜索查询，笔者本人所指的农民住房是指农民（农村村民）在农村集体经济组织所有的土地上所建造的房屋，不包括农村集体经济组织和乡镇企业等所有的房屋，主要是农民在农村宅基地上所建造的房屋。而农民住房财产权是一新名词，目前法律上并没有明文规定，但是笔者认为可以理解为农民对自己在农村宅基地上所建造的房屋因享有该房屋所有权而产生的财产权利，可以依法对其行使占有、使用、收益和处分的权利，但其不是住宅所有权，对房屋占有范围内的宅基地不享有所有权。

2、农村住房财产权抵押的法律特征。

根据《暂行办法》第二条的规定：“本办法所诚农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、有银行业金融机构向符合条件的农民住房所有人发放的、在约定期限内还本付息的贷款”，从该条规定可以看出抵押人为农民住房所有人，抵押权人为提供给农民贷款的银行业金融机构，关于抵押期限、双方之间的权利义务规定与普通的抵押贷款并无实质性的区别。

农民住房作为一不动产，和城市房屋一样，具有不动产物权的共同属性，其抵押权同样具有从属性，优先受偿性，不转移占有性等抵押法律特征。但同时，由于其实建立在农村宅基地上，又有其独特的法律特征。主要表现在：（1）抵押价值相对较低。由于我国宅基地流转受限，和“房地一体”规则的限制，致农民住房流转范围狭小，影响农民住房的自有价值，抵押价值自然也受限；（2）因为农村住房登记不完善及宅基地流转受限，导致抵押权的实现较难。

 

二、我国目前农村住房抵押的相关法律规定

因农民住房的抵押本身不仅仅涉及到住房，而且涉及到该住房占有范围内的宅基地使用权，因此涉及农民住房抵押的法律规定不仅涉及到住房，而且涉及到宅基地。

1、宅基地使用权制度的相关规定。

宅基地使用权指的是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利引，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权制度是一种具有中国特色的专有制度。

（1）规定基于特殊身份方有权取得宅基地使用权。《土地管理法》第八条规定“宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有”；《物权法》第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。从以上法律规定可以看出，我国目前取得宅基地使用权须有集体经济组织内的成员资格。

（2）规定宅基地使用权取得遵循“一户一宅”原则。《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 ……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。” 从以上规定可以看出，农村村民一户只能享有一处宅基地。

（3）宅基地使用权流转的禁止性规定。《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”

（4）作出禁止农村住房宅基地使用权抵押的规定。《物权法》第一百八十四条规定“下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……”，《担保法》第三十七条规定“下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”。

2、农村住房所有权及抵押的相关法律规定。

（1）规定农村住房所有权的取得途径须通过合法建筑。《物权法》第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”明确规定农村村民依法在宅基地上建筑的住房及附属设施享有占有使用的权利。同时，《物权法》第三十条规定“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，该条明确表示农民作为建造人可原始取得房屋所有权，其所有权不以登记为要件。

（2）规定宅基地和农民住房所有权是分离。根据《中华人民共和国宪法》第十条规定“宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。”同时，该法第十三条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权” ，《土地管理法》第八条规定“宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有”、《继承法》第三条规定“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（二）公民的房屋、储蓄和生活用品……；” 根据以上法律规定可以看出，我国农村宅基地和宅基地上所建房屋所有权是相分离的，属于不同的所有权客体。

（3）法律并无明令禁止农民依法抵押住房所有权。根据《物权法》第一百八十条规定“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：（一）建筑物和其他土地附着物……”；《担保法》第三十四条规定“下列财产可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物……”，可见，当前我国法律对于农民住房所有权是否可以抵押并无禁止，可以理解为农民可以依法抵押住房所有权。

 三、《“两权”意见》坚守“房地一致”的原则下，相关法律条款在试点地区暂停实施。

（1）我国房地产抵押上的“地随房走”原则。

在我国“建筑物及其他地上附着物”与“建设用地使用权”属于不同的财产类型，建筑法的所有权独立于建设用地使用权，但建筑物在物理状态上无法脱离于其所依附的土地而独立存在，两者必须相互结合，方能发挥其经济价值和作用。逐而，我国相关法律上采取了“房地一致”的原则，明确建筑物与建设用地使用权一并处分，实行我们所谓的“房随地走”、“地随房走”的双相一致。但值得注意的是，这些规则均只适用于建筑物与其占有范围内的建设用地使用权之间的关系，对于农民住房与其占有范围内的宅基地使用权之间的关系，是否适用或准用“房地一致”原则，仍有疑问。

（2）现行法律对农村住房抵押立法宗旨和意图不明确。

根据国《物权法》第184第2款规定，宅基地的土地使用权不得抵押，但同时该法第180条第1款第1项规定，建筑物及其他地上附着物可以抵押。这样的规定，到底是指农村住房抵押时，宅基地使用权无须一并抵押，还是想通过禁止宅基地使用权抵押而间接禁止农村住房抵押，立法宗旨和意图显然不明确，如此便形成了在宅基地使用权不能作为抵押物的情况下，其上的农民房屋所有权是否可以抵押的争论。笔者认为，现行立法只是明确了宅基地使用权不得抵押，并未禁止宅基地之上的房屋的抵押权限，更没有规定农村房屋抵押“地随房走”的原则。

（3）《“两权”意见》坚守“房地一致”和相关法律条款在试点地的暂停实施。

在十八届三种全会《决定》提出后《“两权”意见》出台之前，在推动农民住房财产权抵押上，学者对农民住房财产权抵押与其占有范围内的宅基地使用权是采取“房地分离”或“房地一致”的原则各有各自的观点和依据。但《“两权”意见》的出台统一了具体的观点，指出：“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”在这里，明确将在十八届三种全会《决定》中所称的“农民住房财产权”界定为包括住房所有权和宅基地使用权，在农民住房财产权抵押设定时应维系“房地一致”的原则。《“两权”意见》的该规定解决了长期以来的理论争议，具有一定的合理性。同时，《“两权”意见》没有采取“房地分离”这种过渡性的制度安排，在一定程度上避免了再由“房地分离”到“房地一致”的制度改造成本。笔者认为，既然是改革试点，就应有对现行法禁止性规定突破的勇气，而不应采取回避现行法规定的变通措施。在农村住房财产权抵押贷款所涉及的宅基地使用权抵押，在存在上述现行法障碍下，《“两权”意见》坚守“房地一致”原则势必与上述现行法的规定向冲突，因此不得不提及在试点地区暂停与之相冲突的在《物权法》、《担保法》、《土地管理法》相关条款规定的执行。

 

四、《“两权”意见》和《暂行办法》下农民住房财产权抵押贷款存在的相关问题。

1、申请抵押贷款应具备和符合较为严格的条件和要求。

就农民住房财产抵押权的设定，《“两权”意见》仅强调要自主自愿，确实尊重农民意愿，“由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众称为真正的知情者、参与者和收益者”，但实践过程中，均对农民财产权抵押贷款设定了相关的条件和要求。《暂行办法》第四条中对借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用作抵押申请贷款的条件作出了严格的规定。

就该条的规定和要求，笔者认为要求和条件较为严格，而且具体不易界定。主要有：（1）将“列入征地拆迁范围”的农民房屋及占有范围内的宅基地使用权排除在申请抵押贷款对象外。笔者认为，该规定对于明确抵押范围、确实维护抵押权人权益，保障抵押权实现具有重要的意义，但对于鼓励和盘活农民经营和效益而言不为又是一大障碍。因为在现实生活中，因政府政策、执行力、拆迁安置、列入征收到征收生效或实际征收的期限不明确等问题的原因，经常出现农民的房屋虽被政府列入征地拆迁范围，但却迟迟未实际拆迁。（2）要求借款人除用于抵押的农民住房外，需要由其他长期稳定的场所，并能够提供相关证明材料。该条件的规定，在具体的实施过程中将面临两个问题，一是怎么界定“长期稳定的场所”，一是“相关证明资料”由谁提供，如何证明。实践中若借款人自己所有的其他房屋、近亲属或朋友愿意提供居住场所或租赁的场所是否可以作为长期稳定场所，房产证明、房屋租赁证明或同意居住证明是否符合？（3）集体经济组织同意宅基地使用权一并抵押。基于宅基地系集体所有，农民住房财产权抵押贷款涉及到宅基地使用权抵押的事宜，考虑到宅基地的流转问题，《暂行办法》作出如此规定实际上看并无不妥。但笔者认为，该规定主要在于为了在宅基地使用权与集体经济组织成员资格相联系的背景下，“避免集体土地上房屋违反规定私自流转”，根据《房屋登记办法》第八十七条规定“ 申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”及《不动产登记暂行条例实施细则》对于宅基地使用权和房屋所有权的登记中也没有对提交“集体经济组织同意转移的证明材料”的程序性要求，在农村房屋所有权转移的情况下已有上述规定作出限制，本身就已做到限制农民住房及占有范围的宅基地向集体经济组织以外的成员流转的情况，而《暂行办法》中对抵押物处置的受让人范围仍进行了限制，笔者认为若受让人限制为集体经济组织成员，那么并不会影响宅基地所有权的性质。在实行统一登记制的地方，若在抵押物在处置时受让人没有放宽到集体经济组织成员以外或更广的话，《暂行办法》的该规定实际并无具体适用的余地。

2、农民住房财产权抵押价值评估问题——缺乏统一评估机制。

农民住房价值直接影响到农民住房财产权抵押贷款的具体额度，也是实现农民住宅所有权抵押权的基础。《暂行办法》第九条规定“借贷双方可采取委托第三方房地产评估机构评估、贷款人自行评估或者双方协商等方式，公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值”，虽然规定多种方式，但由于现在仍缺少配套的农民住房价值评估办法，导致农村房屋价值评估受到很多的限制且做法不一。（1）没有具体针对农村住房和宅基地使用权价值进行评估的专业人员和专业机构；（2）对于价值的评估，借贷双方出于各自考虑，难以形成一致的价值；（3）农民房屋因建筑标准、材质、地理位置等不一，致房屋价值存在很大差异；（4）宅基地价值因位置、手续问题导致价值标准不一；（5）作为贷款机构，处于自身利益的考虑，会尽量压低农民住房的。因此，抵押贷款时农民房屋及宅基地使用权价值缺乏统一评估机制。

3、农民住房财产权抵押贷款抵押登记上的困境。

《暂行办法》第一条规定“……在试点地区政府确定的不动产登记机构办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记”，从该规定可以看出， 农民住房财产权抵押也与我国《物权法》、《担保法》的“不动产抵押，未经办理抵押登记的，抵押权不生效”的原则规定相一致，在农民住房财产权抵押贷款的，必须向不动产登记部门办理抵押登记事宜。但实际农民住房财产权抵押登记仍存在一定难度：

（1）诸多农民住房没有所谓的“房屋所有权证”，而仅有政府部分颁发的“集体土地使用权证”作为房屋所有权证证明；（2）农民住房因本身在建造中存在手续不齐、违章建造等问题，出现无法获得相关证件的“无证”问题；（3）实际中诸如在偏远的村落甚至出现整个村落未核发相关所有权和使用权的证明。笔者认为，根据现行法律的相关规定，涉及房屋不动产抵押登记的，应向登记部门提供房屋所有权证和土地使用权证，即“两证齐全”是必备条件，但现实过程中，基于农村住房和宅基地使用权的特性性质和情况，致使现实生活中有许多农民实际拥有住房和宅基地使用权，但因不符合“两证齐全”的要求，无法办理抵押权登记，导致无法申请抵押贷款。因此，对于农民住房财产权抵押贷款办理抵押登记时，对于登记事宜的条件和相关手续，对于非农民自身原因没有权属证明的房屋如何申请抵押贷款等问题需要进一步明确，以做到每个符合规定的农民均享有该惠农政策。

4、农民住房财产权抵押权的实现方式与抵押物的处置的问题与障碍。

就抵押物的处置方式，《物权法》第一百九十五条规定了协议折价、协议拍卖、协议变卖、强制拍卖、强制变卖等几种方式，而《“两权”意见》强调依法采取多种方式处置抵押物，同时还强调农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。可见，物权法上对于抵押物处置的规定是不能完全适用于农民住房财产权的处置的。《暂行办法》第十二条对农民住房财产权抵押物的处置方式进行了规定，笔者结合该条规定及网络查询相关学者的观点，认为存在一些问题；

（1）处置方式上不能以协议折价清偿，只能通过“贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖”方式进行。

因现行试点中，农民住房财产权抵押贷款的贷款人限于金融机构，这也决定了不能以协议折价的方式处置抵押物，否则金融机构取得该农民住房财产权不仅有违《商业银行法》中“不得向非自用不动产投资”的规定，而且也与农民宅基地使用权不得向非集体经济组织成员流转相悖；

（2）抵押物处置时受偿人范围的限制。

《“两权”意见》和 《暂行办法》指出“对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”，笔者认为，该规定主要是基于在“房地一致”原则的约束下，农民住房财产权主体因其中宅基地使用权主体的身份性限制而做出，是为了某种程度上限制宅基地的流转。但《“两权”意见》和 《暂行办法》对抵押物处置受让人限制仅仅只是表述为“原则上”，足见具有一定的创新性，给各试点地区提供了创新的余地。在此情况下，对于受让人范围可以采取的模式有：第一、抵押物处置房屋仅仅极限于农民住房所在地的集体经济组织或成员。这种模式与现行法律相关规定及制度安排不会产生冲突，但缺乏创新，过于死板；第二、处置范围放宽到一定范围（如本县、市）内的农业户籍人员，但农民住房所在地的集体经济组织及其成员有优先受让权。当然采取该模式，还应具体对宅基地使用权转让产生的收益问题和农户之间对此的分配进行设计和规定；第三、处置对象房屋不做限制，但但农民住房所在地的集体经济组织及其成员有优先受让权，同时考虑宅基地转让收益的分配事宜。当然，作为第二、第三种模式是对长期以来宅基地使用权流转限制的一个打破和创新，也是对我国传统宅基地使用权制度规定的一突破，势必带来一定的冲击，也将带来诸多法律的修改。

（3）抵押物处置时宅基地权益实现应注意的问题。

对于宅基地使用权本身系用于本村集体经济组成成员建造房屋的功能及福利

性、保障性和不可处分性的特点，在抵押物的房屋处置时涉及宅基地权益的实现也应与处理国有土地使用权有所区别：第一、保证该变价款优先用于清偿贷款机构的贷款债权，剩余部分归属于农民，保障变价款主要由农民享有；第二、因宅基地系基于本村集体经济组成成员建造房屋需要而由本集体经济组织无偿提供的，具有一定的“福利性”，若非本集体经济组织或成员受让农民住房财产权的情况下，受让人不因此而当然获得村集体组织成员固有的权益，其获得宅基地使用权就不应享有“因本村集体经济组成成员对宅基地无偿性”的权益，否则既不符合我国宅基地使用权的无偿性特点，也剥夺了农村集体作为该宅基地所有权人的相应合法权益。对于如果解决该问题需要进一步进行规范，如受让人在获得农民住房所有权的情况下，推动与宅基地所有权人建立新的土地使用权租赁关系，受让人向其缴纳租金。第三、对已被实现抵押权的农户而言，能否再申请宅基地使用权问题。《土地管理法》第62条第4款规定“农村农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，通过抵押权实现而丧失宅基地使用权的，严格意义上虽不属于该法规定的情况，但笔者认为，农民因通过规定方式行使宅基地使用权财产权益，因抵押权的实现导致宅基地使用权丧失，是系对自己住房财产权益的处置，不应再享有宅基地使用权，即不得再次申请宅基地使用权，否则对其他农户而言是不公平的。

（4）抵押物处置时贷款人的处置风险。

作为抵押权人的金融机构而言，如何将抵押物有效处置实现债权是其注重的首要问题，但因农民住房财产权抵押涉及到宅基地使用权的处置，致使抵押权人在抵押物处置上也带来一定的风险。第一、抵押的住房财产权仅在一定范围内的农村集体经济组织范围内，实际获得该抵押物后能否实际有效利用抵押物在实践中难免有所顾虑，从而影响抵押物价值，也影响到抵押物的处置；第二、农民属弱势群体，所建住房五花八门，抵御风险能力弱，抵押权的实现风险相对较大；第三，若抵押权人处置抵押物最后只能通过向法院诉讼的途径实现，根据《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押房屋的规定》规定“以农户房屋设定抵押，如贷款得不到足额清偿，金融机构要实现抵押权时，首先要给与6个月的宽限期，期满强制前初时对于被执行人无法自行解决居住问题的，还应提供临时住房，且其租金受到限制。对于被执行人属于低保对象而无法自行解决居住问题的，不应强制迁出。”，执行中将受到“6个月宽限期”、“提供临时住所”、“不应强制迁出”等限制，这也是增加了抵押权人的成本和抵押权实现的风险。

5、农民住房财产权抵押物的处置应防止农民居无定所的情况。

在宅基地依然是农民重要的生活来源的背景下，“失地风险”是一个不可忽视的重要问题。《暂行办法》要求借款人要求有其他长期稳定的居所，这就是防止抵押权实现是抵押人居无定所，发生社会风险。笔者认为，虽规定和要求“有其他长期稳定的居所”，但不应徒于形式的规定，实践中证明真实性问题，具体是否可以落实均存在疑问。因此，确实落实农民在抵押权实现下有房长居，不仅影响到该制度能否具体实施，真正惠民，而且也影响到社会的稳定和发展。

 

五、完善农民住房财产权抵押贷款的建议和意见。

1、从法律层面上对相关法律法规进行修改和完善。

随着我国市场经济的不断发展，需要更为完善的法律法规为经济保驾护航，农民住房财产权抵押贷款既是为相应党中央深化农村改革，赋予农民更多财产权利和探索增加农民财产性收入渠道而做出的举措，足见农村住房财产权抵押贷款的改革之势。但因农村住房财产权抵押贷款中又涉及到农民住房、宅基地、抵押登记等相关事宜，这些与现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《担保法》等相关法律规定是不相适宜的，应着实对上述法律中不事宜的条款进行完善、修改或废止。

2、加大宣传，进一步推进和完善政府相关部门对农民住房和宅基地使用权的登记工作。

农民住房财产权抵押涉及到住房和宅基地使用权的抵押，在开展农民住房财产权

抵押贷款的融资情况下，不动产的权属证明是抵押贷款融资的前提条件，也是抵押贷款抵押登记的要件。农民要以此贷款，就必须办理抵押登记；贷款人要降低贷款风险，也需要进行抵押登记，因此农民住房及宅基地使用权权属登记对农民住房财产权抵押贷款至关重要。（1）在我国实行不动产登记的情况下，大力宣传农民房屋权属登记工作，号召广大农民积极进行房屋登记，对符合登记条件的予以登记和发证；（2）对手续不齐、违章建造等房屋的登记事宜，确定相关的处置方案，补办相关手续，对符合要求的予以登记；（3）督促落实2014年8月国土资源部等五部门下发的《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，要求各地按照不动产统一登记制度建设和宅基地改革的要求，全面落实宅基地、集体建设用地使用权以及及农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物确权登记发证工作。

3、建立和健全农村房屋价值评估服务体系。

就目前的市场交易情况而言，绝大部分的评估机构均来自城市，专门的农村评估机构很少，甚至没有，明显难以适应市场经济的发展和当前农民住房财产权抵押贷款的需要。此外，城市房屋的评估机构在使用的标准上能否适用于农村也让人值得怀疑。因此，建立和健全适合农村房屋的评估机构、评估体系，做到合理评价农村房屋价值是非常有必要的。笔者建议，（1）成立农村房屋评估的专门、专业中介机构；（2）借鉴城市国有土地上房屋的价值评估标准和规范，制定农村住房相应的评估标准、体系和操作规范；（3）发挥政府部分的经济调节功能，设定农村房屋的最低保护价，为农村房屋评估提供指导。

4、建立和健全农村住房交易流转服务体系。

与农村房屋价值评估紧密联系一起的是农村住房的交易和流转，农民住房财产权抵押贷款抵押权的实现也将涉及到农村住房及宅基地使用权的流转问题。因此，建立完毕的交易服务体系是非常必要的。可以由政府相关部门设立一农民财产权交易平台，借鉴2008年10月13日在成都高新区孵化园赢创动力园区成立并揭牌的全国第一家综合性的农村产权交易所，广西北部湾产权交易所于2013年8月2日成立的“田东县农村产权交易中心”，于2014年2月8日挂牌成立的“玉林市农村产权交易

中心”，在该平台上农民的住房财产权、土地承包经营权、林权等涉及农民的财产权可以通过市场原则实现有序得流转，为农村住房产权交易服务提供综合性平台。

5、建立和健全社会保障服务体系。

农民住房财产权抵押贷款最重要和问题之一就是，如果农民无力偿还贷款，其将失去房屋，可能出现一无所有的情况，这将极大地影响农民的生村问题，带来社会的不稳定及其他社会风险。因此，建立健全相应的社会服务体系，消除农民后顾之忧，同时又确实保障抵押权实现抵押权。笔者认为应健全和完善：（1）将农村社会发展纳入国家公共财政支持体系，健全覆盖农村、城乡同等的医疗、实业、养老等社会保障体系；（2）建立农民失业保险制度和最低生活保障制度，有效解决失地、失房农民的基本生活问题；（3）通过成立的政府性担保公司，为农民住房财产权抵押贷款融资提供担保服务，法律服务；（4）规范农民住房财产权抵押登记的相关规范及程序；（5）统筹城乡发展，对进城落户的农民给与各地的城市居民同等待遇；（6）处理农村住房财产权抵押贷款所引起的纠纷时，政府与法院形成协同机制，有效妥善处理纠纷事宜。

六、结语

就目前而言，农民住房财产权抵押贷款是一项探索性的改革，因涉及对现行法律规定的突破，改革本身会面临许多的障碍，需要众多的配套制度、政策予以支持，农民住房财产权抵押贷款改革才能稳步推进，真正实现拓宽农民融资渠道，加快农村经济发展，促进城乡统筹和实现新农村建设的目标。而农民住房财产权抵押贷款制度真正的落地，达到政策设计的目标，涉及的配套制度的跟进至为重要，这也是控制抵押风险，鼓励农民积极参与融资，吸引更多金融机构参与抵押贷款的关键。再次，希望通过此文的介绍，能给目前在农民住房财产权抵押贷款实行的试点地方，及以后农民住房财产权抵押贷款登记制度的建立和相关法律的完善提供一定的参考意见。

 

参考资料：

【1】：高圣平，《农民住房财产权抵押规则的重构》，原文出自《政治与法律》2016年第1期；

【2】：崔桂熙，《我国的农村住房抵押法律问题的分析》，2013年，华中科技大学硕士论文；

【3】：丁美芳，《农村宅基地使用权及地上房屋纠纷》，2008年，华东政法大学硕士论文；

【4】：方宏旭，《对农村住房抵押存在的问题及解决对策的分析》，原文出自《管理观察》2014年13期；

【5】：陈少梅、田典艳，《试论我国农村房屋抵押的法律思考》，http://bylw.yjbys.com/lunwenfanwen/54659.html；

【6】：李啓祥，《农村房屋抵押的法律思考》，华中师范大学法学院硕士论文，http://www.docin.com/p-1413944366.html；